Behördenlöhne: Gegen die Volksinitiative, aber für Transparenz

Gerne erstatte ich namens der vorberatenden Kommission Bericht über die Vorberatung des Kantonsratsbeschlusses über die Einheitsinitiative «Behördenlöhne vors Volk». Als Präsidentin der vorberatenden Kommission gelang es mir, die heiss diskutiere Volksinitiative «Behördenlöhne vors Volk» gut durch die parlamentarische Beratung zu bringen. Die Initiative lehne ich, ebenso wie die Mehrheit des Kantonsrates, ab. Mehr dazu in meiner Berichterstattung: dann der Text

Die vorberatende Kommission tagte am Montagvormittag, 19. August 2019. Für die Kommissionssitzung musste sich ein Kommissionsmitglied so kurzfristig entschuldigen, dass kein Ersatzmitglied mehr bestimmt werden konnte. Neben den 14 anwesenden Kommissionsmitgliedern nahmen seitens des zuständigen Departementes des Innern Regierungsrat Martin Klöti, Generalsekretär Davide Scruzzi, Alexander Gulde, der Leiter des Amtes für Gemeinden, und sein Stellvertreter Bruno Schaible teil. Die Geschäfts- und Protokollführung wurde von Sandra Stefanovic und ihrer Stellvertreterin Aline Tobler von den Parlamentsdiensten wahrgenommen, wofür ihnen der beste Dank gebührt.

Die Einheitsinitiative «Behördenlöhne vors Volk» strebt eine Gesetzesanpassung an, damit die Bürgerschaft in den Gemeinden bei der Besoldung der von ihr gewählten Behördenmitglieder mittels fakultativen oder obligatorischen Referendums mitbestimmen kann. Derzeit können die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger nicht direkt mitbestimmen. Der Gemeinde- beziehungsweise der Stadtrat – in Städten mit Parlament zum Teil das Stadtparlament – legt die Besoldung der Behördenmitglieder abschliessend fest. Dies im Unterschied zu einigen anderen Kantonen. Das St.Galler Gemeindegesetz sieht sogar ausdrücklich vor, dass Reglemente über das Dienst- und Besoldungsverhältnis von Behördenmitgliedern vom obligatorischen und vom fakultativen Referendum ausgenommen sind. Eine Mitsprache der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger beziehungsweise des Parlamentes ist heute nur dann vorgesehen, wenn neue Besoldungsvorschriften eine Erhöhung der entsprechenden Kredite zur Folge haben. Stimmt die Bürgerschaft bzw. das Parlament dem Kredit für Mehrausgaben zu, so gelten die Löhne als gebundene Ausgaben, sofern sie sich innerhalb des genehmigten Kredits bewegen.

Ursprung dieser Initiative waren verschiedene kommunale Bestrebungen, diese Ausgangslage zu ändern. Im Jahr 2016 wurden in Wil und in der Gemeinde Thal jeweils eine Volksinitiative lanciert, die eine Lohnobergrenze für Behördenmitglieder vorsah. Beide Volksinitiativen wurden mit Verweis auf das Gemeindegesetz als nicht zulässig erklärt. Ein entsprechender Rekurs wurde vom zuständigen Departement des Innern abgewiesen. Im Jahr 2017 wurde im Kantonsrat die Motion 42.17.08 «Behördenlöhne: Wer zahlt, befiehlt» eingereicht mit der Forderung, dass den Stimmberechtigten die Möglichkeit eingeräumt wird, direkten Einfluss auf die Behördenlöhne zu nehmen. Der Kantonsrat lehnte die Motion mit 73:25 Stimmen bei 2 Enthaltungen ab.

Im September 2018 wurde mit über 4’000 gültigen Unterschriften die Einheitsinitiative «Behördenlöhne vors Volk» eingereicht. Das Initiativkomitee setzt sich aus Vertreterinnen und Vertretern verschiedener Parteien und Jungparteien zusammen. Mit Verfügung vom 8. Oktober 2018 wurde das Zustandekommen der Initiative bestätigt. Die Regierung leitete ihren Bericht und den Beschlussentwurf dem Kantonsrat am 23. April 2019 fristgerecht zu, so dass die in der Junisession 2019 bestellte vorberatende Kommission den Bericht und den Entwurf auf diese Session hin vorberaten konnte.

Die Kommissionssitzung begann mit einer gesonderten Diskussion über die Frage, ob von der Initiative betroffene Behördenmitglieder, die gleichzeitig Mitglied des Kantonsrates bzw. der vorberatenden Kommission sind, bei der Behandlung der Vorlage in den Ausstand treten müssen. Da es sich im vorliegenden Fall um einen allgemeinverbindlichen Beschluss handelt und es auch an der nötigen Unmittelbarkeit des privaten Interesses fehlt, ergibt sich kein zwingender Ausstandsgrund. Wie immer steht es den einzelnen Ratsmitgliedern aber natürlich frei, sich dennoch nach eigenem Ermessen in den Ausstand zu begeben.

Ebenfalls noch vor der Allgemeinen Diskussion wurde die Frage erörtert, wie der Initiativtext ausgelegt werden muss. Die Regierung vertritt die Haltung, dass der Initiativtext so verstanden werden muss, dass es den Gemeinden überlassen ist, die heutige Regelung beizubehalten oder aber das fakultative oder obligatorische Referendum vorzusehen. Das Initiativkomitee hingegen vertritt die Ansicht, dass die heutige Regelung keine Option mehr ist, sondern die Gemeinden lediglich die Wahl zwischen fakultativem oder obligatorischem Referendum haben. Die Abklärungen haben ergeben, dass beide Auslegungen möglich sind. Da es nicht Sache einer vorberatenden Kommission ist, solche Auslegungsfragen abschliessend zu klären, blieb die Diskussion ohne eindeutigen Schluss.

Es folgte eine angeregte Diskussion über die Bedeutung und die Auswirkungen der von der Initiative geforderten Referendumspflicht für Behördenlöhne auf kommunaler Ebene. Im Fokus standen die Fragen, inwiefern bei den Behördenlöhnen heute eine demokratische Lücke besteht, ob die Initiative überhaupt ein vorhandenes Problem adressiert, wie der Kanton St.Gallen im interkantonalen Vergleich dasteht und ob die Initiative dazu führen könnte, dass die Attraktivität von öffentlichen Ämtern zusätzlich leidet.

Eine Minderheit der vorberatenden Kommission vertrat die Haltung, dass die Legitimität der Besoldung von Behördenmitgliedern gestärkt werden müsse. Dies könne durch einen sauberen, transparenten Prozess und die direkte Mitbestimmung erreicht werden. Auf diese Weise seien die Besoldungen nicht Gegenstand permanenter Diskussionen, sondern Ergebnis eines allgemein akzeptierten Verfahrens. Besoldungen seien in allen Fällen durch die Vorgesetzten festzulegen; bei Behördenmitgliedern seien die Stimmberechtigten die Vorgesetzten. Zudem zeige der Kantonsvergleich, dass in anderen Kantonen die direkte Mitbestimmung gewährleistet sei und problemlos funktioniere.

Eine Mehrheit der vorberatenden Kommission führte hingegen ins Feld, dass die Löhne von Behördenmitgliedern bereits heute transparent seien. Dabei habe sich gezeigt, dass es im Kanton St.Gallen, etwa bei den Gemeindepräsidien, keine überrissenen Löhne gebe. Sollen die Entlöhnungen erhöht werden, könne die Bürgerschaft überdies bereits heute mitbestimmen. Weiter wurde angemerkt, dass es ohnehin keinen Standardlohn gebe und die Entlöhnung der Behördenmitglieder auch auf das Verwaltungspersonal abgestimmt sein müsse, wobei die Entlöhnung des Verwaltungspersonals nicht öffentlich sei. Die Einführung einer Referendumsmöglichkeit führe zu weniger Kandidatinnen und Kandidaten für öffentliche Ämter und damit zu weniger demokratischer Auswahl. Zudem könne es zu kurzfristig motivierten Bestrafungsaktionen kommen. Selbst im besten Fall führe das Initiativbegehren lediglich zu unnötiger Bürokratie.

Auf breite Zustimmung in der vorberatenden Kommission stiess der Auftrag an die Regierung, mehr Transparenz über die Besoldungsverhältnisse von gewählten Behördenmitgliedern zu schaffen. Nach dem Öffentlichkeitsgesetz kann die Transparenz grundsätzlich bereits heute geschaffen werden, doch das Verfahren ist verhältnismässig aufwändig. Mit einer neuen Regelung soll der Zugang zu den Informationen über die Entlöhnung der Behördenmitglieder vereinfacht werden.

Die vorberatende Kommission beantragt dem Kantonsrat einstimmig bei 1 Abwesenheit auf die Vorlage einzutreten.

Gerne gebe ich Ihnen noch ein Abstimmungsresultat aus der vorberatenden Kommission bekannt. In der vorberatenden Kommission wurde ein Antrag auf Zustimmung zur Initiative gestellt. Dieser Antrag wurde mit 9 : 4 Stimmen bei 1 Enthaltung und 1 Abwesenheit abgelehnt. In anderen Worten, die Mehrheit der Kommission sprach sich für die Beibehaltung des geltenden Rechts und die Ablehnung der Initiative aus und folgt damit der Haltung der Regierung.

Zu Ziff xx wurde in der vorberatenden Kommission zwar intensiv diskutiert aber kein Antrag gestellt.